安诣彬,徐小黎,黄诗婷.专项规划体系构建的初步思路和政策建议[J].中国土地,2024(2):4-8.《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确，相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。专项规划涉及领域广、种类多，对国土空间保护利用起着至关重要的作用。然而，我国现阶段专项规划在国家“五级三类”体系中的层级、类型、内容尚不明确，地方层面针对“如何编、如何管”的问题还在探索当中。为了充分发挥国土空间规划对于各专项规划的指导、约束及统筹作用，我国亟须加强对专项规划体系构建的研究，切实发挥专业领域规划对国土空间保护开发的关键作用。
专项规划体系建设的基本情况。“多规合一”以来，从国家到地方，不同层面都开展了对专项规划的编制和管理的探索，但各地对专项规划体系建设的认识并不一致，还存在不同程度的偏差。
一是国家层面。2018年印发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出，国家级专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。2019年的《若干意见》对相关专项规划作出了明确界定，要求强化对专项规划的指导约束作用，相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。2023年，自然资源部对空间类专项规划工作作出部署，强调要“探索建立专项规划名录清单及相应的审查工作机制”“健全专项规划目录清单管理制度和审核衔接机制”，并要求各地在2023年年底前完成制度性文件出台。
二是省级层面。截至2023年12月底，全国共有25个省（区、市）出台了专项规划管理办法、工作通知等管理制度性文件，对专项规划的编制层级、分类、内容、深度等进行了明确要求。其一，在编制层级方面，大部分省份明确国土空间专项规划应对应国土空间规划体系。其二，在分类方面，呈现出不同的领域和分类方法，如：浙江省提出专项规划应包括区域（流域）管理、基础设施建设、社会民生及公共服务、安全保障、历史文化保护、产业布局、城镇更新等领域；河南省将专项规划分为跨行政区域、流域、资源保护与利用、基础设施等四大类。其三，在规划内容方面，部分省份进行了规定，如，安徽省提出专项规划主要内容包括但不限于规划目标和战略、空间布局、空间利用分析、空间管控要求等四个方面。其四，在编制深度方面，有的省份明确了不同专项规划的深度要求，而有的省份的要求则相对灵活，如山西和陕西提出不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制深度。
三是市级层面。部分城市探索了专项规划体系建构。如：江苏省宿迁市出台了《宿迁市国土空间专项规划管理办法》，明确专项规划在“市—县（区）”两级编制，类型包括跨行政区域或流域的国土空间规划、基础设施专项规划、公共服务设施专项规划以及其他空间性专项规划；江苏省南京市印发《南京市国土空间专项规划管理体系研究》，明确专项规划在市、区两级组织编制，层级包括总体规划层面和详细规划层面，类型主要分为道路交通、管线类及其他类。
专项规划编制管理存在的问题与面临的难点。从当前各地对专项规划编制管理的实践探索来看，专项规划体系建设还存在一些问题，主要体现在以下几个方面。
一是地方对建立专项规划体系的认知及思路尚不清晰。构建空间类专项规划体系是推动专项规划管理实施的顶层设计和必要前提。当前，各省出台的制度性文件中，大部分未明确提及是否要建立专项规划体系，以及要建立怎样的专项规划体系，更多是应对专项规划管理工作的实施路径。这导致专项规划在顶层设计和整体架构尚不明确的前提下已经开始面向管理决策，极易造成各层级专项规划的编制实施思路不清、空间“打架”的情况，对《若干意见》中要求的国土空间规划统筹其他专项规划的作用无法充分显现。
二是构建专项规划体系的分类、分级方法尚未统一。专项规划数量大、种类杂、层级多，从省市出台的专项规划管理文件中可以看出，专项规划的分级、分类各有侧重。其一，在类型划分上，通常按照编制主体、管理主体，以及规划内容、规划用途等进行分类；其二，在编制层级上，有的对应行政层级，有的按照行业需求自行规定。显然，相对发散的分级、分类方法，既缺乏科学性、系统性，也给管理工作带来了挑战。
三是专项规划与三类国土空间规划衔接路径尚不明确。作为国土空间规划“五级三类”体系的重要一类，专项规划旨在落实总体规划要求，指导衔接详细规划。目前，地方在专项规划与总体规划、详细规划之间衔接的内容、机制等方面尚不健全。其一，在衔接内容方面，专项规划与总体规划之间的传导反馈，专项规划与详细规划之间的衔接落实，均需进一步梳理研究。其二，在衔接机制方面，各个行业主管部门的空间类专项规划与国土空间总体规划、详细规划的衔接，以及专项规划之间形成的有序衔接等都有待健全，确保空间的“唯一性”的机制路径也尚未明确。
构建专项规划体系，需要对众多的专项规划进行明确分类，统筹考虑不同类型专项规划的编制内容和深度，形成范围明确、层级清晰、领域全覆盖的专项规划体系。
立足空间，明确边界。专项规划数量众多，构建专项规划体系的核心目的是要服务于涉及空间的各种专项规划的统筹协调。因此，有必要明确需要纳入体系管理的专项规划的范围边界。从规划事权和空间需求来看，须纳入专项规划体系的空间类专项规划应包含跨区域、流域的国土空间规划，即由自然资源主管部门牵头编制的涉及自然资源要素空间安排的专项规划（如海岸带、自然保护地、生态修复等专项规划），以及由相关主管部门主导编制的涉及空间利用的特定领域专项规划（如交通等基础设施、公共服务设施、军事设施、生态环境保护、文物保护等专项规划）。
服务管理，统筹分类。以往的专项规划之所以难以统筹管理，最大的困难在于编制主体涉及多个平行行业管理部门，专项规划本身又跨越众多领域，造成技术把控和管理协调都面临很大挑战。“多规合一”改革赋予自然资源部门“两统一”职责，“统一行使所有国土空间用途管制职责”中，一个重要的工作就是对原来多个部门涉及的空间保护利用规划进行统筹管理，而统筹的前提就是要科学分级、分类。在分级方面，各地基本形成了对应行政层级的共识；在分类方面，应从对空间保护利用的需求出发，在考虑覆盖空间类专项规划涉及的全部领域基础上，对领域进行分类，针对各领域的要素特征制订编制管理、传导衔接的具体要求。
利于实施，界定内容。为确保空间类专项规划的有效实施，需要明确专项规划与国土空间总体规划、详细规划的衔接规则。因此，在专项规划体系的建构中，除了对专项规划的领域进行划分，也有必要对专项规划覆盖的内容及成果深度给予限定。如，专项规划的研究对象是单一要素还是多个要素，编制的深度是从总体层面安排还是聚焦具体的实施，都要在专项规划体系的构建中加以明确。基于上述专项体系构建的总体要求和原则，笔者认为，应以明确衔接、优化管理为目标，从规划层级、领域、类型三个角度明确专项规划体系构建，规范专项规划编制。对应管理体系，确定专项规划的四个层级。国土空间规划“五级三类”体系中的“五级”对应我国的行政管理体系，即国家、省、市、县（区）、乡（镇）五级。考虑到资源配置和地方管理成本，专项规划适宜在国家、省级、市级、县级四层级编制，原则上不建议乡镇级编制专项规划，具体由县级统筹编制相关专项规划，并落实到乡镇总体规划中，实现相关行业管理要求。以国家级专项规划为例，涉及需要从国家层面统筹完成的跨区域、流域的专项规划有黄河流域国土空间规划、长三角一体化区域国土空间规划等，以及由自然资源主管部门或其他行业主管部门编制的某个领域的专项规划，如国家级风景名胜区保护规划、海岸带及近海海域规划、国家综合立体交通网规划等。结合规划对象，划分专项规划六大领域。为了便于管理，结合规划对象特征，可将专项规划分为自然资源保护利用、设施配置、生态保护与整治修复、城乡发展与历史文化保护、安全防灾、特定区域（流域）六大领域。其中，自然资源保护利用领域规划指对山水林田湖草沙矿等自然资源要素开展的保护和利用类规划，如自然资源保护和利用规划、耕地保护专项规划、湿地保护规划等；设施配置领域规划指以交通、水利、能源等基础设施和教育、医疗、卫生等公共服务设施为主的专项规划；生态保护与整治修复领域规划指主要涵盖生态保护、水土保持、整治修复、土壤保护等类型的专项规划；城乡发展与历史文化保护领域规划中，除了历史文化类的专项规划，还包括结合新型城镇化建设、高质量发展需求开展的涉及产业空间布局的专项规划；安全防灾领域规划指包括综合防灾、地面沉降、气象灾害等各类专项规划；特定区域（流域）专项规划指跨行政区域或沿大江大河流域的保护利用类专项规划。根据规划作用，明确专项规划三种类型。考虑专项规划所涉及的内容广度和用途，将专项规划分为综合型、专业型和实施型三类。其中，综合型是指规划中需要协调多种要素资源，往往是跨行政区域、流域的规划，以及覆盖多个领域的统筹性的专项规划，如国家、省、市海岸带规划，国家、某省长江岸线保护和开发利用总体规划，以及各级自然保护地规划、综合立体交通网规划、能源资源布局专项规划等；专业型是指某一特定领域的专项规划，如文物保护和利用、地质灾害防治、地面沉降防治等专项规划；实施型是指有明确落地实施要求的，特别是在市县层面编制的专项规划，如停车设施布局、邮政设施布局、消防设施布局等专项规划。从以上三大类的划分依据来看，综合型专项规划一般在市以上的层级编制，专业型专项规划可以根据行业主管部门需求在各个层级编制，而实施型专项规划适宜在市县及以下层级编制。为了确保专项规划体系的建立和落实，笔者从制度建设、建立清单、畅通衔接、创新方法等方面提出如下政策建议。
从国家层面加快专项规划体系的制度性建设。笔者建议，一方面，充分发挥自然资源部门协调统筹作用，从国家层面出台针对专项规划体系建设的制度性文件，加大对各行业主管部门空间类专项规划编制实施的支撑力度。制度性文件中应从分层、分类、领域维度等方面规范专项规划体系建设的要求。另一方面，不同领域、类型的专项规划要明确编制审批主体责任。建议自然资源部门牵头编制跨区域、流域、涉及多要素的综合型专项规划（如城市群、都市圈、江河流域的国土空间规划，以及海岸带及海洋空间、综合交通体系、城市更新、自然资源保护利用等规划），以及涉及自然资源保护利用、安全防灾、生态保护和整治修复领域的专项规划；其他领域的专项规划则由行业主管部门会同自然资源部门一同编制管理。结合专项规划体系建设，完善专项规划管理目录清单。笔者建议，一是由地方政府牵头，在省、市两级结合地方实际，抓紧规范各级专项规划目录清单，明确专项规划体系。按照“四级六域三类型”的专项规划体系框架，明确本底专项规划的领域、类型、内容和深度等要求，在确保与地方总体规划、详细规划顺畅衔接的基础上，落实国家对专项规划体系建设的总体安排。二是对已经出台专项规划目录清单的省、市，对照“四级六域三类型”的专项体系进一步优化。三是对确实无法纳入该体系的，从省级层面统筹并及时报自然资源部备案，确保体系框架总体上与国家的要求相一致。考虑到随着社会经济的发展，专项规划涉及领域、类型有可能进一步拓展，建议对于各级专项规划目录清单采取定期动态调整优化机制。强化专项规划体系和国土空间规划“五级三类”体系的衔接。一是各级、各类专项规划与国土空间总体规划、详细规划的有序衔接，是确保规划落实的前提。为此，笔者建议，在规划层级上，专项规划和国土空间总体规划应呈现一一对应关系；在规划深度上，结合行业管理的需求，应明确是按总体规划还是详细规划深度编制（总体规划深度是指专项规划对特定区域、特定领域的综合部署安排；详细规划深度则指需要对专项线网布局、设施建设提出具体线性、线位、用地位置、开发强度等规划要求）。二是除了与国土空间规划体系本身的衔接，专项规划还需要进行编制审批全流程的过程管理。如，各类专项规划编制前，要和国土空间规划统一底图底数，明确总体规划的强制性内容和与专项规划领域相关的内容安排、明确各类专项规划成果的审查规则等。三是专项规划获批后，要将其及时纳入“一张图”管理并传导至详细规划的编制和实施。鼓励地方结合管理实际，积极创新专项规划体系化管理方法。笔者建议，一是探索专项规划反馈总体规划的更新调整机制，结合不同领域、不同类型专项规划对总体规划的需求与影响，根据总体规划的编制实施和评估，适时将专项规划的需求纳入总体规划编制和调整中。二是完善专项规划衔接与传导机制，主动加强与其他有空间需求的行业管理部门的对接，细化专项规划与详细规划的传导机制，统筹各行业专项规划传导详细规划方式方法，探索专项规划之间的衔接路径，并通过与“一张图”有序衔接，减少不同行业部门空间利用“打架”问题，避免多个专项规划对空间需求的冲突造成详细规划频繁调整。
〔作者安诣彬、徐小黎供职于自然资源部国土空间规划研究中心，黄诗婷为中国地质大学（北京）硕士研究生〕
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